Новий дизайн Львівщини: 7 районів

17 липня 2020 року Верховна Рада України прийняла Постанову №3650 «Про утворення та ліквідацію районів». Згідно з документом, тепер в Україні 136 районів. Старі 490 районів парламент ліквідував. У Львівській області створено 7 районів замість 20. Робота над формуванням нових районів тривала трохи більше року. Спробую пригадати, як це було та що з цього (не)вийшло.

Навіщо реформувати райони

Причин реформування районного рівня кілька, але основними бачу дві:

1. Повноваження. Зі створенням об’єднаних громад основні повноваження (а також фінанси для їх виконання) передаються від районних структур спроможним громадам. Досвід показав, що такі «районні» повноваження, за виключенням управління районними лікарнями, спроможні громади здійснюють ефективніше. У форматі «великого» району теоретично є шанс знайти для районного рівня (тобто районної ради) якісь спільні повноваження, які стосуються кількох або багатьох громад.
2. Територіальна структура центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ). Протягом останніх років майже кожен ЦОВВ провів свою оптимізацію (та реорганізацію), скорочуючи та укрупнюючи територіальні структури. Тому сьогодні вони не відповідають чинному районному поділу. Наприклад, у Львівській області зараз функціонує 9 територіальних управлінь Державної фіскальної служби, частина з яких є міськрайонними. Схожа ситуація з Пенсійним фондом, Національною поліцією та ін. Сьогодні маємо райони, в яких серед «районних» структур функціонують лише райрада та РДА.

Відповідно до ст. 31 Закону «Про місцеві державні адміністрації», голова місцевої державної адміністрації (МДА) координує діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяє їм у виконанні покладених на ці органи завдань, а з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні і підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій. Тому сьогодні маємо певне «розбалансування вертикалі» державної виконавчої влади. Логічним виходом з ситуації є «накладення» єдиної адміністративної (тероргани ЦОВВ, МДА) та територіальної (нові райони) структур.

До цього варто додати, що протягом 2017-2020 років майже 70-ть ОТГ були сформовані з місцевих рад різних районів (на Львівщини – Воютицька, створена з сільських рад Самбірського та Старосамбірського районів). Тобто межі районів, в будь-якому випадку, необхідно було коригувати.

 Як «нарізати» нові райони

Питання територій та центрів (особливо) нових районів є дуже чутливим в політичному вимірі. Щоб уникнути маніпуляцій та інших зловживань, формування нових районів має базуватися на методиці, в основу якої має бути покладена відповідь на логічне питання: навіщо?

На старті реформи децентралізації новий районний рівень розглядався як база для організації вторинної медицини (тобто лікарень), тому в багатьох областях мапа нових районів майже повністю співпадає з мапою госпітальних округів. Але після зміни філософії фінансування медичної послуги в цій функції потреба майже відпала. На перший план вийшла інша функція – організація державної виконавчої влади. Виходячи з цього, Мінрегіон напрацював методичні рекомендації (далі – Методика), які, на жаль, не стали нормативним актом, а тому їх застосування було рекомендаційним.

Функція забезпечення ефективної організації виконавчої влади диктує певні вимоги до:

• адміністративного центру нового району - там гарантовано має бути достатня кількість кваліфікованих працівників та відповідних приміщень для забезпечення всіх управлінських структур;
• чисельності населення нового району, яка б забезпечила достатній рівень навантаження на «районні» структури управління (при умові що багато послуг жителів вже отримують в спроможних громадах).

Методика передбачає наступні параметри:

1. чисельність населення нового району – не менше 150-ти тисяч осіб.
2. центрами районів гарантовано є міста з чисельністю населення 50 і більше тисяч. При цьому, відстань між такими містами має бути не менше 30-ти кілометрів, в іншому випадку центром нового району визначається більше місто.
3. зона доступності визначається по дорогах з твердим покриттям на відстані до 60-ти кілометрів (орієнтовно година для доїзду).
4. якщо на території, що розташована на відстані понад 60-ть кілометрів від міста, визначеного центром нового району, проживає більше 150-ти тисяч осіб та наявне місто з населенням понад 10-ть тисяч осіб, то на цій території може бути сформовано ще один новий район.

Як «(на)різали» Львівщину

Вперше публічно мапа нових районів з’явилася десь в квітні-травні 2019 року. Тоді Мінрегіон, за підписом Г.Зубка, надіслав в кожну ОДА пропозиції щодо формування громад та районів. На Львівщині пропонувалося 5-ть нових районів (рис. 1). Проєкт був логічним в деталях та дуже консервативним, тобто «Київ» кількість нових  районів точно не завищував. Нерозуміння викликала відсутність Стрийського району, який мав би включати частину гірських територій та відповідав Методиці.

Обласна міжвідомча робоча група оперативно проаналізувала проєкт Мінрегіону та скерувала свої пропозиції (рис. 2), які передбачали формування 6-ти нових районів – Львівського, Дрогобицького, Золочівського, Самбірського, Червоноградського та Стрийського. На початку вересня 2019 року група експертів при Мінрегіоні попередньо погодила таку пропозицію з Львівщини.

Протягом жовтня-листопада в кожному районі відбулися обговорення, за результатами яких були внесені коригування.

Паралельно з цими подіями Центр політико-правових реформ разом з місцевими науковцями напрацювали свою мапу майбутніх районів (рис. 3). Проєкт ЦППР передбачав формування 7-ми районів – пропонувався також Новояворівський район.

На мою думку, в моделі запропонованій науковцями були слабкі місця. Перш за все, вона не базувалась методиці, тому аргументувати ті або інші пропозиції з позиції «єдиних правил» було складно. Для себе на презентації почув два месседжа:

1. треба «розвантажити» Львівський район, тому, наприклад, частину сьогоднішнього Жовківського району включали до майбутнього Червоноградського
2. чим більше буде районів, тим краще для економічного розвитку регіону. Як на мене, дуже спірна теза, особливо в контексті видатків (близько 100 млн. грн.) на додаткові районні структури.

Але зрозуміло, що комунікувати (або «відстоювати») модель на 7 районів значно легше і приємніше, ніж на 5 чи 6.

На центральному рівні робота щодо нового районного поділу відновилася в березні 2020 року, коли стала більш-менш зрозумілою ситуація з територіями громад. Розробником моделі був Мінрегіон, але приємно, що в контексті Львівщини говорилось вже про 6 або 7 районів. Ніхто не ставив під сумнів доцільність  Стрийського району, як це було рік тому.

Міністерством було запропоновано створити у Львівській області 7 районів – Львівський, Дрогобицький, Золочівський, Самбірський, Стрийський, Червоноградський та Яворівський. Доцільність Яворівського району обґрунтовувалася його прикордонним розміщенням та наявністю на території військового полігону.

Формат 7-ми районів був дуже компромісним. Невелика дискусія стосувалася лише території Львівського району. Тому 12 червня Кабмін, а 17 липня, з невеликими змінами, Верховна Рада прийняли постанову «Про утворення та ліквідацію районів» (рис. 4).

Перестороги, або Що можна було зробити по-іншому

Важливо сказати, що всі майбутні райони Львівщиини матимуть населення більше 150 тис. осіб, а також будуть забезпечені кадрово та інфраструктурно. Тим не менше, є кілька моментів щодо формування територій нових районів, які викликають дискусію в різних середовищах.

1. Броди чи Золочів? В східній частині області немає великого міста, яке б було безумовним субрегіональним лідером. Тому за статус районного центру «боролись» приблизно однакові за спроможністю міста Золочів (24,2 тис. осіб) та Броди (23,5 тис. осіб). Рішення було на користь Золочева, але від цього протистояння між містами та районними елітами в форматі «великого» району нікуди не зникає.
2. Яворів чи Новояворівськ? Яворів діючий районний центр з населенням 13,1 тис. осіб, Новояворівськ – місто з населенням 31,1 тис. осіб, з найкращою в області народжуваністю та хорошою медичною інфраструктурою, але на відстані менше 30 км від межі обласного центру (що суперечить Методиці). Тому рішення по центру району є неоднозначним. Протистояння між містами та їх жителями відоме та, напевне, буде продовжуватися.
3. Івано-Франківська громада, яка сьогодні є частиною Яворівського району, але територіально ближча до м. Львова. Через територію Івано-Франківської громади ймовірно найближчим часом пройде частина об’їзної Львова, а також є ряд об’єктів життєзабезпечення обласного центру. Таке суб’єктивне рішення (щоб не ділити Яворівський район) може потенційно мати негативні наслідки.
4. Рава-Руська громада, має на своїй території пункт перетину кордону. Тому була логіка включення її до складу прикордонного Яворівського району. При цьому відстань Яворів-Рава-Руська – 42 км., Львів-Рава-Руська – 65 км. Рішення щодо віднесення майбутньої Рава-Руської громади до Львівського району базувалось на позиції голів місцевих рад, воно не однозначне, але ризиків чи небезпек в майбутньому не повинне принести.

Райони без районних рад?

Вважаю, що після створення спроможних громад, на районному рівні не залишається значних повноважень, які вимагали б створення та функціонування окремого колегіального органу – районної ради. Публічні прихильники районних рад (є й такі) кажуть про вторинний рівень медицини, тобто управління лікарнями, забуваючи, про їх автономізацію. Також звучать ідеї районних народних домів та спортивних шкіл, шкіл-інтернатів, управління якими буде «завданням» нових районних рад.

Прийнятий за основу 15 липня законопроєкт 3614 про внесення змін до Бюджетного кодексу не передбачає в районних бюджетах частки надходжень від ПДФО, які скеровуються на виконання т.зв. закріплених повноважень (культури, спорту, утримання закладів охорони здоров’я вторинного рівня та шкіл). Це означає, що повноваження районних рад (якщо все ж будуть) будуть незначними. Але в цілому законопроєкт голосуватиметься після канікул, тому можливість коливань залишається.

Відповідно до ст. 140 Конституції України, районі ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад. Відповідно, якщо цих спільних інтересів немає, то й не потрібні районні ради. При цьому, всі розуміють, таке тлумачення є дуже екстремальним, а відповідальність за прийняте рішення може бути значною.

Перші вибори призначаються ЦВК не пізніше, ніж за 70 днів до дати виборів. Тобто вони можуть бути призначення не пізніше 15 серпня. При цьому, ЦВК 8 серпня вже призначила перші вибори до територіальних громад. В частині призначення виборів до районних рад звернулася до Мінрегіону та профільного комітету ВР за роз’ясненнями. Тому чекати залишилось недовго.

Замість висновків

Через відсутність змін до Конституції України в частині місцевого самоврядування, в офіційному й неофіційному обороті залишається термін «район», а не «повіт» чи «округ» як пропонувалось експертами. Район майже 70 років був місцем, де приймались рішення та надавались послуги, тому для людей скорочення їх кількості сприймається негативно, особливо там, де немає створених спроможних громад. Чиновників та місцеві еліти також майже не вдалося переконати, що зараз формується новий субрегіональний устрій (як воно насправді є), а все звелося до «збереження» чи «ліквідації» старих районів. Це породило ряд іміджевих та політичних зловживань на місцях.

При цьому вважаю, що субрегіональний поділ Львівської області досить якісний, з порівняно мінімальною кількістю суб’єктивних та політично мотивованих рішень. А там, де вони були, вони не вплинули критично на спроможність нових районів.