На роздоріжжі: куди поверне децентралізація в Україні

Завершено, щоправда, у примусовому порядку створення ОТГ, відбулося укрупнення районів. Втім, до завершення процесу ще далеко. Найбільш яскравим свідченням незавершеності реформи децентралізації є існування районних рад, яких позбавили майже усіх повноважень, майна та фінансування.

Цьогоріч нас чекає нова епопея – зміни до законодавства, які необхідні, щоби завершити реформу.

«Децентралізація продовжується, ніхто її не зупинить, але попереду ще дуже багато роботи. Якщо торік ми завершили процес формування фундаменту децентралізації, громад і районів, то тепер маємо на цих фундаментах вибудувати нову систему місцевої влади, насамперед ефективні органи місцевого самоврядування. А друге завдання – сформувати виконавчу вертикаль. Щоб все ефективно працювало, необхідно швидко прийняти потрібні закони», – каже заступник міністра розвитку громад та територій України В’ячеслав Негода.

Йдеться насамперед про зміни до Конституції та Закону про місцеве самоврядування, в яких має бути імплементована Європейська хартія місцевого самоврядування.

Конституція

«Якщо говорити чесно, то ця реформа є антиконституційною. В Конституції немає жодних ОТГ і тим паче примусово об’єднаних територіальних громад. Якщо Конституційний суд візьме до провадження неконституційність децентралізації, то скасування нам всім буде видаватися таким невеличним епізодом в його роботі», – каже нардеп, голова підкомітету з питань місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення комітету Верховної Ради Дмитро Гурін.

За його словами, було проведено 19 раундів консультацій з асоціаціями місцевого самоврядування.

«Це закінчилося протоколом згод та розбіжностей – 174 позиції про те, які позиції для асоціацій є консенсусними а які - ні. Про позиції, які не є консенсусними, потрібно домовлятися у парламенті, бо рішення буде за нардепами. Потрібно 300 голосів, якщо не буде порозуміння в залі – не буде змін до Конституції», – каже нардеп.

За його словами, ключовою зміною є право вирішувати всі питання місцевого значення, які не вилучені законом до відання інших органів.

«Після змін до Конституції громади можуть сказати: ми будемо вирішувати це, і не потрібно, щоб у законі була процедура», – пояснює Дмитро Гурін.

Згідно з пропозиціями, державну владу представлятиме урядник або префект, який призначається президентом за поданням КМУ і підпорядковується КМУ в усіх питаннях, окрім суверенітету та територіальної цілісності, в яких підпорядковується президенту.

«Префект – це держслужбовець. Це не політичне призначення, а конкурсний відбір. Каденція – 3 роки, потім ротація», – каже нардеп.

Серед позицій, де наразі не знайдено консенсусу – доля районних рад.

«На рівні асоціацій місцевого самоврядування консенсусу бути не може, бо їх є кілька і вони ніколи не зможуть домовитися. У районних рад майже немає повноважень, бюджетів, вони передали громадам майно. Я не можу говорити за весь парламент, але бачу, що є певний консенсус щодо того, що районні ради згортаються і цей процес буде продовжуватися», – розповідає Дмитро Гурін.

Також незроуміло, хто матиме право припиняти повноваження органів місцевого самоврядування у випадку загрози суверенітету.

«Ми вже мали прецеденти в Криму і на сході. Якщо хтось піднімає російський прапор, це має бути припинено за добу, бо за два тижні це вже не матиме сенсу. Хто має це робити – президент, Верховна Рада чи Конституційний суд? Обговорюються різні моделі, але  конкретної наразі немає», – каже депутат.

Текст змін до Конституції обіцяють незабаром презентувати.

«Проблема в тому, що коли вже внесли в парламент текст змін до Конституції, то його не можна змінити між читаннями, як це можна зробити з проєктом закону. 300 голосів повинні бути уже на старті», – пояснює нардеп.

Закон про місцеве самоврядування

Не менше проблем із новим законом про місцеве самоврядування і вони теж пов’язані з Конституцією.

У проєкті закону наведено перелік виключних повноважень держави — радіаційна безпека, хімічна безпека, охорона державного кордону тощо. Тут органи місцевого самоврядування не можуть приймати жодних рішень. У нас вже були історії, коли муніципалітети подавалися на вступ до ЄС. Також визначено великий перелік сфер компетенції базового рівня, де ОМС можуть приймати будь-які рішення, якщо ці повноваження не вилучені іншими органами. Але Конституція не відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування. Ми розробили закон у межах чинної  Конституції, але це все криво», – розповідає Дмитро Гурін.

Не вдалося наразі встановити чіткої межі між власними і делегованими повноваженнями громад.

«У місцевих громад будуть тільки власні і делеговані повноваження. Власні повноваження базового рівня визначаються тільки в законі «Про місцеве самоврядування», фінансуються з власних податків та зборів, стандарти і обсяг встановлює орган місцевого самоврядування. Делеговані повноваження визначаються в інших секторальних законах, фінансуються державою з загальних податків та зборів, через інструмент субвенції та інші. Стандарти та обсяг встановлює держава. Проблема в тому, що немає чіткого розділення. Проєкт передбачає формулу: власні повноваження – це місцеві податки та збори, але також ви можете брати гроші у держави. Делеговані повноваження – це державні податки. Але також можете взяти і свої», – пояснює депутат.

За його словами, проведення чіткої межі вимагає перехідного періоду та зміни моделі місцевих податків – впровадження права місцевого самоврядування визначати місцеві податки на власний розсуд, скасування нижньої межі податку на нерухоме майно 60 кв.м, перехід від моделі «податку на розкіш» у транспортному зборі на загальнообов’язкову виплату чи виплату за СО2 та інше.

Ще одна норма, яка викликала дискусії, стосується права місцевого самоврядування не виконувати повноваження, делеговані державою з порушеннями.

«Суть цього питання певним чином абсурдна – кому в державі можна порушувати закон? Наприклад, держава надала місцевому самоврядуванню повноваження з порушенням вимог та принципів, визначених законом, і територіальна громада зобов’язана їх виконувати. З іншого боку, органи місцевого самоврядування відмовляються виконувати ці повноваження. Хто правий? ВР і Кабмін у своїх актах не мали права порушувати закон, але порушили його. ОМС відмовляється виконувати повноваження і знов порушує закон. У нас зараз так виглядає, що тільки законодавець може порушувати закон і місцеве самоврядування – ні. Внесена за вимогою асоціацій норма закону передбачає, що органи місцевого самоврядування мають право не виконувати повноваження, якими їх було наділено з порушенням закону. Але експерти просто висміяли таку пропозицію», – каже Дмитро Гурін.

Невідомо також чи зазнає змін система формування виконавчих органів громад, зокрема чи будуть існувати виконкоми у їх теперішньому вигляді

«У нас зараз виконкоми радянської моделі. Він приймає рішення голосуванням, після чого мер його підписує. Але в законі немає колективної відповідальності. Можна скасувати незаконне рішення, але ніхто не понесе відповідальності. Ми говоримо про одноособовий виконавчий орган. У Європі мер є органом виконавчої влади, як президент і він ставить свій підпис. І якщо це рішення незаконне – він несе відповідальність. Голова громади на виборах наділяється прямим мандатом на виконавчі повноваження. Тому в рамках розділення виконавчих та представницьких повноважень виконавчий комітет скасовується, а голова отримує право призначати заступників без погоджень», – пояснює нардеп.

Ще одна проблема стосується припинення повноважень голови громади. Чинна модель дає змогу реалізувати сценарій «знеси голову і займи його місце». Зараз 2/3 депутатів від складу ради можуть висловити голові громади недовіру і відправити його у відставку, виконувачем обов’язків голови в такому випадку стає секретар. Це створює в законі «план дій для секретаря» — збери 2/3 депутатів, скинь голову громади і стань головою громади. Відтак, рішення ради громади стає вищим за рішення територіальної громади, висловлене на прямих виборах.

«За традицією більшості європейських країн: голову громади можна відправити у відставку тільки через референдум, бо рішення щодо дострокового припинення повноважень має прийматися на тому ж рівні, що і рішення про надання повноважень. Закон «Про місцевий референдум» на фінальній стадії підготовки, тому така модель стає можливою для запровадження і в Україні. Проєкт закону про місцеве самоврядування пропонує право ради громади у випадку визнання незадовільним річного звіту ініціювати місцевий референдум щодо дострокового припинення повноважень. Проте у випадку, якщо цей референдум провалився, достроково припиняються повноваження ради громади – така модель стримувань та противаг реалізована і зарекомендовала себе у Польщі. Пропонувалась і інша модель – дострокове припинення повноважень голови 2/3 депутатів від складу ради, що призводить до одночасних перевиборів і голови, і ради громади. Але така модель має суттєвий недолік, вона стимулює проведення перевиборів, щойно у голови громади та більшості впав рейтинг, що є природним у перші роки повноважень, якщо місцева влада впроваджує реформи», – пояснює депутат.

Це лише невелика частина проблем, які зараз дискутуються. До 17 березня відбувався  збір пропозицій до законопроєкту, після чого має відбутися ще один раунд обговорень.

Володимир ГАЛЕЧИК