Євроінтеграція: політичний та економічний критерії

Втім, вступ до Союзу не може сприйматись як простий і швидкий інструмент покращення рівня життя та проведення реформ, які за Україну зробить хтось інший. Насамперед тому, що значну роботу українським чиновникам і політикам буде потрібно зробити ще до вступу в ЄС. Про це на Форумі регіонального розвитку у Львові говорив генеральний директор ТОВ «ПК «ПОЖМАШИНА» Олег Авер'янов.

Вимоги ЄС

Базові вимоги до вступу нових країн-членів ЄС були сформульовані у 1993 році на засіданні Європейської Ради у Копенгагені, і стали відомі як Копенгагенські критерії. Вони складались із трьох комплексних вимог:

• Політичний критерій — стабільність установ, які гарантують демократію, верховенство права, дотримання прав людини та захист прав меншин;
• Економічний критерій  — дієва конкурентноздатна ринкова економіка;
• Членський критерій — здатність взяти на себе зобов’язання, які випливають із факту вступу до ЄС. Зокрема, визнати його політичні, економічні та монетарні цілі.

З 2004 року під час нової хвилі розширення ЄС на базі цих критеріїв був утворений чіткий список вимог майже щодо кожної сфери державної політики. Так були складені спочатку 31, а пізніше 35 так званих глав acquis Європейського Союзу.  

Вимоги є незначними та до певної міри формальними. ЄС визнає право урядів країн самостійно визначати свою внутрішню політику щодо цих питань. Втім, більшість інших сфер політики мають чіткі вимоги, що вимагають суттєвих реформ і тривалого процесу узгодження нормативних актів і політик.

«Для того, щоб усвідомити масштаби цієї роботи достатньо навести лише кілька цифр. Україна всього має адаптувати близько 29 тисяч актів європейського права. Фахівці Національного агентства України з питань державної служби визначили, що переговорні розділи про вступ України до ЄС регулюють 128 сфер політики, а до процесу підготовки до вступу буде залучено щонайменше 76 органів державної влади на центральному рівні. Це не лише міністерства, але також інші органи виконавчої влади, судові органи, незалежні регулятори тощо», - розповідає експерт.

Важливою для європейських партнерів також є залучення представників громадського сектору на всіх етапах наближення до законодавства ЄС, зокрема задля надання незалежної оцінки та експертизи політики уряду.

На якому етапі євроінтеграції зараз перебуває Україна

Для відкриття процесу перемовин Україна має повністю виконати сім рекомендацій Європейського Союзу, наданих у червні 2022 року. Наразі за перший рік після отримання рекомендацій, за оцінкою Європейської Комісії, Україна повністю виконала 2 рекомендації з 7. Решта виконані частково. Тим не менш, за оцінкою Європейської Комісії, «Київ успішно просувається по шляху їхнього виконання».

«У серпні були опубліковані результати першого етапу селф-скринінгу, за якими було визначено, що близько 3 000 актів права ЄС підлягає імплементації в українське законодавство. Завершений і публічно презентований аудит має бути до кінця 2023 року. Відразу після цього уряд планує розробити національну програму нормативно-правового наближення до актів права ЄС», - пояснює Олег Авер'янов.

Інституційний аспект євроінтеграції

Безперечно, тривала робота десятків державних органів і структур у різних галузях державного управління щодо наближення законодавства має ефективно координуватись на найвищому рівні. Єдиної доведеної міжнародним досвідом системи ефективної координації наближення до ЄС не існує. Оскільки різні країни обирали для себе відмінні моделі.

Українська влада розглядає різні сценарії координації процесу наближення законодавства до ЄС. У листопаді 2022 року в уряді говорили про створення нового міністерства, що об’єднує в собі кілька відмінних сфер політики – Міністерства євроінтеграції, культури та інформаційної політики. Ця ідея не знайшла підтримки у експертному середовищі.

«Станом на сьогодні ключові функції координації наближення законодавства на урядовому рівні покладені на Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції, установу при Секретаріаті Кабінету Міністрів. Він функціонує як “додатковий координаційний дорадчий орган”, який має повноваження впливати на роботу міністерств».

У повноваженнях інституції «планування, координація та моніторинг процесу наближення законодавства України до права ЄС, а також забезпечення відповідності проектів актів вимогам національного законодавства».

«Важливою ланкою наближення українського законодавства до ЄС також є інститут директоратів стратегічного планування та європейської інтеграції, що має працювати при кожному міністерстві. Він координує наближення законодавства на рівні міністерства та співпрацює з урядовим офісом, який координує відповідні процеси на загальному рівні».

Директорати – інституції, чиїм головним завданням є формування політик. Тобто здатність займатись довгостроковим плануванням і вирішенням глобальних завдань. Це важливо, оскільки в українських реаліях міністерства часто зосереджені лише на вирішенні операційних завдань та підготовці окремих нормативно-правових актів замість цілісних політик. Інститут директоратів розбудовується в Україні з 2017 року.

Постанова Кабінету Міністрів 2019 року передбачала створення директоратів стратегічного планування та європейської інтеграції у кожному міністерстві у складі Кабміну. Втім, станом на сьогодні така інституція існує лише у дев’яти з 20 міністерств в Україні. Це спричиняє дуже нерівномірний рівень готовності різних міністерств вести роботу щодо наближення українського законодавства до acquis ЄС.

На парламентському рівні ключовим органом, відповідальним за гармонізацію законодавства, є комітет Верховної Ради України з питань інтеграції України до ЄС. У прямих обов’язках комітету – оцінка відповідності законопроєктів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції. Зокрема, оцінка відповідності нормам acquis ЄС законопроектів, над якими працюють інші комітети. В українських політичних реаліях значною проблемою при цьому стає законодавчий спам – подання великої кількості законопроєктів, які дублюють або вносять незначні зміни до законопроєкту, що був прийнятий до розгляду раніше. Тому не всі законопроєкти проходять оцінку інституції. Іншою проблемою є те, що висновки комітету фактично є лише рекомендаційними.

У квітні 2023 року коштами міжнародних партнерів був створений ще один орган координації –Парламентський офіс з підтримки адаптації законодавства України до положень права ЄС. Завдання цієї установи – експертна, аналітична, інформаційна та документальна підтримка комітетів українського парламенту під час опрацювання євроінтеграційних законопроектів. Поки що складно сказати у чому безпосередньо буде полягати діяльність установи, оскільки вона лише на процесі кадрового наповнення і доступна мінімальна кількість публічної інформації про неї.

«Втім, ключові проблеми координації наближення до ЄС знаходяться не на рівні повноважень чи діяльності окремих інституцій. Насамперед, ефективність процесу наближення страждає від проблем, які загалом притаманні системі формування політик в Україні», - коже фахівець.

Систему розробки політики експерти називають найслабшим місцем системи врядування в Україні. Відсутня як нормативно-правова база, яка б регулювала весь процес аналізу та розробки політики, так і прописаної стратегії її розбудови. Як наслідок, українські органи виконавчої влади як правило лише виконують чіткі короткострокові “директиви”, а не системно працюють над реалізацією довгострокових політик.

Ще більш глибокою інституційною проблемою є незавершеність реформи апарату державного управління. Внаслідок цього немає чіткого розмежування між різними органами влади у сферах відповідальності. Це має свої наслідки зокрема і щодо євроінтеграції.

Таким чином необхідність покращити систему координації наближення до ЄС може допомогти Україні переглянути та розвинути всю систему державного управління.

Кадровий аспект євроінтеграції

Спроможність держорганів проводити наближення законодавства до норм ЄС страждає не лише від інституційних проблем, але також і від проблем із кадрами. Зокрема, наявність системних проблем продемонструвало опитування чиновників Національним агентством України з питань держслужби.

За даними установи, всього у цих процесах будуть задіяні 3 259 чиновників (1405 в еквіваленті повної зайнятості). Серед них 57% не володіють англійською мовою на рівні, який дозволяє працювати зі спеціалізованими текстами. 39% – ніколи не були залучені до приведення до відповідності українського законодавства до права ЄС Кількість чиновників, які одночасно володіють достатнім рівнем англійської мови та орієнтуються у праві ЄС знаходиться лише на рівні 30%. Потребує також покращення взаємодія між різними інституціями у процесі наближення. 51,5% опитаних визнали, що не взаємодіють із іншими органами державної влади під час формування відповідних політик.

«Можна припустити, що погіршив рівень кадрового забезпечення відтік кадрів після початку бойових дій. Ймовірно, саме чиновники, які мають кращий рівень англійської частіше емігрували з України після початку повномасштабного наступу. Втім, наразі немає досліджень, які могли би це довести».

Разом із тим, повністю вирішити проблему зниженого рівня компетентності працівників подібні заходи не здатні. Навіть після того як Україна стане членом ЄС, потреба в експертах з європейського права лише зросте. Оскільки Україні будуть потрібні спеціалісти для успішної інтеграції в інституції ЄС та ефективного прийняття спільних рішень.

Отже, політика наближення до Європейського Союзу має сформувати нове покоління управлінців, які будуть готові системно працювати над впровадженням в Україні європейських підходів і норм, а також у майбутньому достойно представляти Україну в спільних органах і інституціях ЄС.

Читайте також: Завдання органів місцевого самоврядування під час євроінтеграції.