Антимонопольна реформа: як в Україні збираються боротися з монополіями та картелями

Йдеться про ухвалення антимонопольних законів, які б обмежили вплив олігархів на українську економіку та політичну систему.

Небезпечні норми

У липні 2021 року депутати проголосували у першому читанні законопроєкт «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення діяльності Антимонопольного комітету України». Однак документ зазнав нищівної критики, зокрема з боку експертів та бізнесу, які вважають, що у законопроєкт були закладені небезпечні для конкуренції норми, які містять корупційні ризики у діяльності Антимонопольного комітету, а також вигідні умови для монополістів.

Негативними були висновки НАЗК та Головного науково-експертного управління ВРУ. Відтак, до другого читання законотворці внесли низку змін у законопроєкт, а саме: виключили положення про можливі перевірки у місцях проживання та володіннях фізичних осіб за рішенням суду; затвердили поправки щодо посилення контролю за концентраціями та уточнили частину, що стосувалася можливості опломбування приміщень під час перевірки підприємства. Також погодили надання права АМКУ видавати накази про примусове виконання рішень.

Розкритикувала законопроєкт і колишня очільниця АМКУ, засновниця «Ліги Антитрасту» Агія Загребельська. На своїй сторінці у Fb вона написала: «В Україні буде діяти найлояльніше для злісних зловживаючих монополістів та картелістів законодавство». І виокремила декілька пунктів: зменшено відповідальність за найтяжчі порушення антимонопольного законодавства вдвічі; заблоковано можливість побутового споживача поскаржитись на монопольні зловживання олігархів та підвищено зарплату керівництву АМКУ в 20 разів.

Не панацея, але рух у правильному напрямку

Думки експертів щодо антимонопольної реформи розділилися.

В.о. голови ГО «Центр досліджень конкуренції» Микола Бойчук вважає, що антимонопольна реформа не є чимось радикальним. Радше це еволюційний розвиток, якого потребує антимонопольне відомство.

«Антимонопольне законодавство в усіх країнах світу досить близьке, подекуди навіть «списане» одне з одного. Тому ефективність його застосування залежить насамперед від того, наскільки ефективно працюють антимонопольні відомства та чи можуть вони забезпечити належний економічний аналіз економічних явищ.

Текст законопроєкту до другого читання уже був схвалений комітетом Верховної Ради з питань економічного розвитку та, досить ймовірно, скоро потрапить у зал для голосування.

У тексті до другого читання усунули деякі проблемні питання, які викликали резонанс. До прикладу, Антимонопольний комітет сам запропонував позбавити себе повноважень проводити перевірки у володіннях фізичних осіб. Також була удосконалена норма про відмову АМКУ розглядати заяву про порушення – тепер АМКУ зможе це зробити лише мотивувавши відсутність відчутного впливу на конкуренцію», – каже експерт.

І додає, що загалом важливим напрямком реформи є ретельне врегулювання перевірок АМКУ. Раніше питання перевірок було врегульовано дуже в загальному, що не було на користь ні компаніям, ні відомству. Законопроєкт передбачає, що відтепер перевірки можуть проводитися лише в рамках дослідження чи розслідування, а компанія має право на присутність адвоката.

«Певно найсуперечливішим питанням законопроєкту стало суттєве збільшення окладів співробітників АМКУ. Варто зазначити, що у випадку Антимонопольного комітету, висока зарплата це не лише запобіжник від корупції – ефективність такого запобіжника це окрема дискусія. Щоб антимонопольне відомство ефективно працювало, у ньому мають працювати справді талановиті молоді економісти та юристи. Проте така молодь йде працювати в консалтингові фірми чи великі корпорації. Єдина можливість для АМКУ конкурувати за талановиті кадри – це пропонувати їм високу заробітну плату.

Також слід відзначити зменшення тиску на бізнес шляхом виключення з-під контролю АМКУ злиттів і поглинань, які мають незначний вплив на українські ринки. Станом на зараз, якщо умовна Кока-кола продає свій завод в Бразилії умовній Пепсі-колі, то на таку угоду потрібно отримувати дозвіл АМКУ. Відповідно до законопроекту, такі угоди будуть виключені з-під контролю АМКУ.

У юридичній спільності було певне обурення з приводу відміни норми про відшкодування шкоди, завданої значними антимонопольними порушеннями, у подвійному розмірі. Проте ця норма без перебільшення застосовувалася раз на кілька років, при цьому створюючи додатковий тиск на бізнес. Компанії, які отримували штрафи АМКУ, остерігалися відшкодування подвійних збитків, і замість того, щоби сплатити штраф, не лише оскаржували його до суду, а й погрожували інвестиційним арбітражем», – каже Микола Бойчук.

На його думку, загалом законопроєкт передбачає зменшення тиску на бізнес, процедури АМКУ стануть прозорішими.

«Звісно, це не панацея від знахабнілих монополістів чи картелістів, проте це рух у правильному напрямку», – наголосив в.о. голови ГО «Центр досліджень конкуренції».

Мета: реальна і віртуальна

Олена Поканєвич, експертка «Ліги антитрасту» зазначає, що головна мета, яка має ставитися політиками та виборцями перед антимонопольною реформою – конкурентоспроможна українська економіка, економічна справедливість та добробут населення.

«Бо завданням антимонопольної інфраструктури є захист рівних правил для чесного змагання бізнесменів на ринках. Адже саме завдяки рівним правилам споживачі мають змогу купувати якісні товари за справедливим цінами, бізнес – розвиватися завдяки власним досягненням, а держава – мати конкурентоспроможний вітчизняний бізнес, який здатен перемагати на світових ринках та збільшувати експортний потенціал країни», – каже пані Олена.

Експертка зазначає, сьогоднішня антимонопольна інфраструктура не спроможна це забезпечити з трьох основних причин:

Перша – політична залежність Антимонопольного комітету як ключового органу в цій інфраструктурі.

«Керівники АМКУ призначаються без жодних прозорих та конкурсних відборів, до їх здобутків, доброчесності та професійності не ставиться жодних спеціальних вимог. Як наслідок, здебільшого в керівництво органом потрапляють за критерієм наближеності до президента або керівника уряду. Не маючи відповідних знань, досвіду та репутації, керівництво тенденційно обслуговує домовленості політиків з великим бізнесом. Аналогічна ситуація зі звільненням та фінансовим забезпеченням органу. Будь-який керівник органу, що не дослухається до рекомендацій з боку очільників держави, може втратити посаду або фінансування», – пояснює Олена Поканєвич.

Друга – слабкий інструментарій.

«АМКУ, на відміну від західних колег, має достатньо обмежений обсяг повноважень. І через законодавчі недоліки, і через побудоване роками правозастосування на користь великого бізнесу. Як наслідок, відомство здебільшого не спроможне виявити та довести складні та тяжкі порушення. А ті одиниці, що таки вдається довести до покарання, або розвалюються в судах, або через значний час, що витрачається на розслідування та захист рішення, повністю втрачають актуальність», – веде далі експертка.

Третя – повна відсутність суспільства в антимонопольному процесі.

«Для пересічного громадянина АМКУ – складна та незрозуміла структура, а антимонопольні порушення – заплутані та неоднозначні. До цього додається невизнання АМКУ взагалі факту наявності будь-яких прав у антимонопольному процесі у побутових споживачів. Як наслідок, населення повністю втрачає інтерес до того, що відбувається в АМКУ, вони не тиснуть на політиків для проведення антимонопольної реформи та призначення в керівництво доброчесних людей, не моніторять діяльність органу. Це створює сприятливе середовище для безпечного лобіювання великим бізнесом своїх інтересів в АМКУ», – каже Олена Поканєвич.

І додає, що ці три причини мають наслідком, що за дотриманням рівних та чесних правил змагання між бізнесменами в державі не слідкує жоден орган. Рівень монополізації української економіки та особливих умов для обраних – яскравий показник ефективності української антимонопольної інфраструктури.

«Далі, це тягне за собою значні політичні наслідки. Адже ринкова влада в стратегічних галузях швидко в подальшому конвертується в політичний вплив. І вчорашні королі на ринках, перетворюються в олігархів, які не тільки спроможні захоплювати регуляторів, а й фактично керувати державою в цілому», – наголошує фахівчиня.

Тому, за її словами, першим і основним завданням антимонопольної реформи є побудувати законодавчий фундамент для ефективної антимонопольної політики, що має стояти саме на цих трьох китах: незалежний АМКУ; спроможна антимонопольна інфраструктура та залучення суспільства до антимонопольної політики.

«Але, на жаль, вимушені констатувати, що та начебто антимонопольна реформа, що на сьогодні просувається в парламенті та днями може бути проголосована у другому читанні, не виконує жодне з цих трьох завдань. І, аналізуючи її, можна чітко констатувати, що подібні цілі перед нею не ставилися.

Політики, на нашу думку, роблять її більше «для галочки», розуміючи, що жодних позитивних результатів від неї не буде. Але, сподіваючись, що вдасться обдурити виборців, «продавши» їм це як справжню реформу. Посадовці АМКУ мають на меті забезпечити завдяки реформі собі вищий рівень доходів та менший обсяг роботи і відповідальності. Олігархи – не допустити створення в Україні ефективної антимонопольної інфраструктури, щоби зберегти статус-кво, який їх влаштовує.

Інший бізнес просто не звертає уваги на реформу, бо розуміє, що самотужки не зможе змінити мотивацію політиків та чиновників АМКУ та подолати супротив олігархів. А населення просто не розуміє, що відбувається, та зайнято більш дрібними та близькими до них питаннями», – зазначає експертка.

Ризики від законопроєкту

Найгірше, що принесе реформа – консервація статусу-кво і вбивство чергової надії українських бізнесменів на рівні правила, пояснює Олена Поканєвич.

«Це означає, що ще одне покоління бізнесменів буде віддавати перевагу інвестуванню своїх знань, навичок та ресурсів у економіки країн, де антимонопольна політика працює. Ще одне покоління іноземних інвесторів не поспішатиме вкладати гроші в Україну та будувати тут довгострокові проєкти і плани. А ті, хто сьогодні є королями на ринку, будуть ставати ще сильнішими», – каже експертка.

За її словами, від реформи законодавства про захист економічної конкуренції бізнес очікує підвищення ефективності системи розвитку та захисту економічної конкуренції та наближення стандартів і процедур антимонопольного процесу до найкращих світових зразків.

«Але чи дійсно окремі запропоновані норми законопроекту будуть сприяти прозорому веденню бізнесу в Україні чи тільки підсилять інституційну спроможність АМКУ, а ніяк не захистять бізнес та споживачів товарів та послуг від зловживань монополій та діяльності картелів?

Ми та бізнесове середовище впевнені, що ні. Окремі положення законопроєкту є навіть шкідливими. Зокрема, чинну норму про відшкодування шкоди постраждалим від зловживаючих монополістів та учасників картелів  у подвійному розмірі, пропонують замінити на розмір фактично завданої шкоди.

У зменшенні розміру шкоди, яка має відшкодовуватися в судах, зацікавлені передусім олігархічні клани, які побоюються дієвих інструментів антимонопольного стримування, яким і є інститут подвійного відшкодування шкоди в результаті вчинення ними найбільш тяжких антимонопольних порушень.

Наприклад, у США розмір шкоди відшкодовується в потрійному розмірі, а у країнах ЄС, відшкодування шкоди супроводжується багатьма спеціальними правилами та практикою, які значно розширюють компенсацію та є дієвими механізмами боротьби та попередження порушень. Натомість в Україні, незважаючи на наявність у чинному законодавстві права на відшкодування шкоди у подвійному розмірі, практика з цих питань є взагалі не розвиненою.

Крім того, в законопроекті закріплено можливість АМКУ не реагувати на порушення законодавства та не розпочинати розгляд справи про порушення, якщо дії чи бездіяльність ймовірних порушників не має відчутного впливу на умови конкуренції на ринку. Тобто за цією нормою АМКУ закріплює за собою право ігнорувати порушення, незалежно від їх розміру і спричинених наслідків для економіки чи споживачів.

Надання АМКУ широкої безумовної дискреції у питанні розгляду скарг учасників ринку чи споживачів на очевидні і кричущі антимонопольні порушення є спірним, ускладнює захист прав постраждалими від порушень конкуренційного законодавства.

Це основні меседжі бізнесу до законотворців та АМКУ, які є розробниками реформи. Адже запропоновані новели до антимонопольного законодавства жодним чином не наблизять українське законодавство до кращих світових практик, а навпаки відкотять назад вже існуючі норми, які потребують вдосконалення механізмів їх застосування», – резюмувала Олена Поканєвич.

«Плюси» проти «мінусів»

На думку експертки, законопроєкт 5431 робить АМКУ ще більш залежним від політиків. Жодних суттєвих змін у його спроможність не вносить. Та усуває суспільство ще далі від антимонопольної політики. Тобто робить навіть гірше, ніж існуючий статус-кво.

«Тому навіть ті точкові позитивні речі, які є в законопроєктах, не призведуть до жодних позитивних результатів. Простою мовою, це як в будинку, який від занедбаності ось-ось впаде, покласти новий, дорогий та красивий килим і сказати: «Це ж плюс».

До позитивних змін ми можемо віднести фінансове забезпечення працівників, вдосконалення процедури та порядку звільнення від відповідальності порушників (leniency), впровадження солідарної та субсидіарної відповідальності щодо сплати штрафу», – констатує експертка.

Для того, щоб АМКУ був дієвим та неупередженим, реформа законодавства мала б базуватись на трьох основних аспектах – незалежність АМКУ, його спроможність та залученість суспільства.

«Пропонована реформа не передбачає прозорої, конкурентної та захищеної від політичного впливу процедури призначення голови та державних уповноважених відомства. Видно зараз це не на часі. Залишається непрозора процедура призначення та звільнення членів АМКУ  головою держави, який за Конституцією немає цих повноважень, та який, як політик, залежний від великого бізнесу, представники якого як раз і є потенційними клієнтами АМКУ», – підсумувала Олена Поканєвич.

Оксана ДУДАР

Фото: depositphotos.com