Боснійський досвід повоєнної відбудови

 Європейський правозахисник Ігор Блажевич на Unlock Ukraine 2023 у Львові підняв питання повоєнної відбудови, розповідаючи про боснійський досвід. Дивись.info переповідає його лекцію.

Наслідки війни в Боснії і Герцеговині

Експерти називають обсяги фінансових втрат Боснії і Герцеговини в війні безпрецедентними з часів Другої світової. Загальний збиток від воєнних дій склав близько 200 млрд доларів США. На момент завершення війни у 1995, порівняно з 1991 роком, населення БіГ зменшилося на 23%, промислове виробництво впало на 90%,  рівень безробіття також прирівнювався до 90%. ВВП на душу населення впав з 1 900 доларів США в 1991 році до приблизно 500 по завершенню війни. Війна зруйнувала 35% доріг в країні і 40% мостів. Збитки залізничного транспорту оцінювалися в 1 мільярд доларів США. Міжнародний аеропорт Сараєво був вщент зруйнований під час бойових дій. Столиця країни зазнала збитків на 18,5 мільярдів доларів США. Боснійська війна призвела до понад 100 тисяч смертей, 40% з яких були цивільними. Понад 2 мільйони людей були вимушено переселені. Після війни понад 40 000 пропали безвісти, а з 1995 року було виявлено понад 3 000 братських могил.

Після Дейтонського перемир’я у 1995 році країна залишилася ще більш роз’єднаною, ніж до війни. Поділ держави на автономні утворення – Федерацію Боснії і Герцеговини та Сербську Республіку – призвів до того, що національні ініціативи, які стосувалися повоєнного відновлення та відбудови, були нескоординовані, а роль державних органів незначна та малоефективна. 

Національні джерела післявоєнної відбудови 

Національні ініціативи повоєнного відновлення можна охарактеризувати як нечисленні та непослідовні. Причини сумнівних успіхів післявоєнної відбудови криються у політичних проблемах всередині Боснії і Герцеговини. На державному рівні розподіл влади в етнічно представницьких установах не спрацював. Замість позитивного консенсусу щодо співпраці для відновлення держави, перемогла ідея “divide et impera”. Президентство та парламент не могли функціонувати через етнічні розбіжності, не були прийняті необхідні рішення для відбудови держави і зруйнованої економіки. З 1995 року ані парламент БіГ, ані парламенти окремих утворень не прийняли законів, які б регламентували процес післявоєнного відновлення. Поведінка національних інституцій була радше реактивною, аніж проактивною. Якщо міжнародні донори вимагали створити певний орган чи прийняти закон, тоді влада приймала вигідні для неї рішення.

Поки йшлося про розподіл фінансової чи матеріальної допомоги, національні владні структури були готові співпрацювати з міжнародною спільнотою. Однак, коли мова зайшла про політичні цілі, такі як впровадження реформ судочинства та митного законодавства, міжнародні зусилля зустріли сильний опір від національних політичних еліт. Останні були зацікавлені в статусі-кво, оскільки мали вигоду від існування інститутів корупції, непотизму, патронажу й не були готові втрачати важелі впливу. Місцеві органи були більш зацікавленими в проєктах відбудови, оскільки це дозволяло їм мати прямий доступ до джерел фінансування.

Міжнародні джерела післявоєнної відбудови 

Після війни та великих руйнувань Боснія і Герцеговина була відновлена за допомогою втручання США та західноєвропейських держав, особливо Німеччини, Великої Британії, Франції. Пул міжнародної допомоги наповнювався фінансами від держав-донорів, Світового банку, Європейського банку реконструкції та розвитку, Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) та низки філантропічних ініціатив. Сумарно з 1996 по 2005 роки міжнародна спільнота надала 9 мільярдів доларів США допомоги для післявоєнної відбудови Боснії і Герцеговини.

Реконструкцію у Боснії координували зусилля міжнародних агенцій через Цільову групу з повернення та реконструкції, яка функціонує в країні з 1997 року. Специфікою функціонування Групи була умова, що ті муніципалітети, які виконували умови Дейтонської угоди, сприяючи поверненню біженців, отримували допомогу на реконструкцію – там, де місцеві політики чинили опір, така допомога не надавалася.

Міжнародна спільнота спрямувала свої фінансові та інтелектуальні зусилля на відбудову приватних будинків та інфраструктури, відновлення економічного потенціалу держави та створення громадянського суспільства. Донори не чинили помітного тиску на національні інституції з вимогами політичних реформ у країні. 

Світовий банк, МВФ, Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР), Європейська комісія, Програма розвитку ООН (ПРООН), USAID та Міжнародна група управління стали ключовими гравцями в економічній реконструкції БіГ. Міжнародні актори підготували та запустили «Пріоритетну програму реконструкції та відновлення». Необхідна для програми сума склала 5,1 мільярда доларів США на період 1996–1999 років. Банк планував досягти цілей відбудови шляхом поєднання економічної та галузевої роботи, політичного діалогу, технічної допомоги і кредитування. Згодом Банк схвалив два кредити на коригування державних фінансів, які стосувалися фінансування державного бюджету, розвитку потенціалу управління боргом, підвищення ефективності та прозорості бюджетних операцій, прив’язки річних бюджетів до економічних показників, а також реформування та гармонізації податкової політики. Були підготовлені проєкти екстреної реконструкції для Міжнародної асоціації розвитку (IDA) і фінансування трастового фонду, що охоплює інфраструктуру, житло, школи, лікарні, демобілізацію та жертв війни; багато з цих проєктів були співфінансовані іншими донорами. Банк схвалив винятковий рівень ресурсів МАР/цільового фонду для БіГ на період 1996–2003 років, виділивши загалом 983 мільйони доларів США. Було створено секторальні цільові групи для відновлення інфраструктури Боснії у різних сферах, таких як автомобільне та залізничне сполучення, житло, освіта та охорона здоров’я, вода, електроенергія, газ і телекомунікації. Світовий банк увійшов до Боснії на основі операційної політики після стихійного лиха, яка прямо виключає цілі інституційної побудови. Пізніше у своїх звітах Банк визнав, що пріоритизування ним відбудови економіки й ігнорування критичної потреби політичних змін призвело до нетривких економічних результатів. ЄБРР зробив важливий внесок у відбудову інфраструктури, інвестувавши 101 мільйон євро в будівництво нових колій, реконструкцію тунелів, встановлення нових систем сигналізації.

 Ініціатива США «Підтримка східноєвропейської демократії» (ПСД) (англ. - Support for East European Democracy) полягала як у фінансовій допомозі, так і в експертному асистуванні проведення реформ. З 1996 по 1999 Сполучені Штати надали близько 4 млрд доларів США для фінансування відбудови. ПСД забезпечила 25% економічного зростання у Боснії та Герцеговині за період фінансування ініціативи. Проте з часом зростання стало нерівномірним, Федерація випереджала Сербську Республіку.

Роль Верховного представника щодо Боснії й Герцеговини була важливою, оскільки його головне завдання полягало у сприянні реалізації міжнародними гравцями ініціатив післявоєнного відновлення. Щоб виконати це завдання, було засновано цільову групу для обговорення та планування напрямів дій, а також для координації політичних та оперативних аспектів реконструкції. Верховному представнику було надане повноваження звільняти державних посадовців та політиків, які саботували процес післявоєнного відновлення.

У перші два роки після війни допомога Сербській Республіці не надавалася через те, що в її уряді все ще перебували воєнні злочинці. Значна допомога була надана лише в 1998 році після виборів нового уряду. Післявоєнну відбудову БіГ відрізняє також участь у її процесі значної кількості неурядових  та доброчинних організацій. Відбудувати Боснію і Герцеговину допомагали близько п’ятиста НУО. Їхній фінансовий вклад у різні часові періоди оцінювався у 50-100 млн доларів США.  Місцеві та міжнародні НУО здебільшого співпрацювали з владою в адміністративних одиницях у сферах відбудови інфраструктури та розвитку культури. Філантропічна спілка Великої Британії «Фонд Сігрід Раузінг» функціонує в БіГ з 1995 року. З того часу фонд профінансував значну кількість грантів, орієнтованих на розбудову громадянського суспільства в країні. Зокрема, організація “Міст миру” була заснована у 2009 році й досі реалізовує проєкти, націлені на відбудову знищених об’єктів та етнічного примирення серед населення. 

Що Україна може запозичити із боснійського досвіду

1. Раціонально оцінити пріоритети відбудови.

Відбудова повинна бути стратегічною, а не ситуативною. Додаткові цілі БіГ, неявні з самого початку, але більш чіткі починаючи з 2000 року, полягали у зміцненні державного управління. Проблемою відбудови Боснії і Герцеговини було неправильне визначення пріоритетів. Зокрема, Світовий банк спочатку виділив асигнування на відновлення економіки, тоді як на зміцнення державного режиму звернули увагу після того, як відновлення економіки не принесло довготривалих позитивних результатів. Для ефективності післявоєнної відбудови необхідний комплексний підхід, який представлятиме логічний зв’язок між сферами відбудови та наслідками для політичної, економічної, соціальної сфер держави. Реконструкція не може розглядатися просто як технічне питання фізичної реабілітації життєвого простору, вона має мати довготривалий ефект для низки галузей.

2. Боротьба з корупцією.

Донори мають усвідомлювати корупційні ризики, з якими вони можуть зіткнутися у післявоєнних умовах. Їм слід розглянути, яким чином вони можуть надати політичну підтримку підрядникам під час реалізації робіт з реконструкції від їхнього імені. Правила поведінки співробітників міжнародних гравців під час зіткнення з корупцією мають бути частиною контрактів між національними політичними суб’єктами та донорами. Іноземні донори також повинні розглянути політику, яка встановлює, за яких обставин вони відмовляться від операції, якщо реципієнт буде задіяний у корупційних схемах. В БіГ такої політики не було, гроші вливали безконтрольно. 

3. Стратегічне бачення.

Під час планування повоєнної відбудови необхідно зосередитися на питаннях управління публічним сектором, а також на зменшенні перешкод для розвитку приватного сектору економіки. Варто приділити більше уваги встановленню жорстких бюджетних обмежень для державних підприємств і усуненню правових та інституційних бар’єрів для проведення політичних та економічних змін: прийняти відповідне законодавство, реформувати суди, вирішити економічні питання, а також сприяти посиленню бізнесу. Потрібна грунтовна основа стратегії післявоєнного відновлення - низка відповідних законів, що регламентуватимуть як загальні, так і специфічні аспекти повоєнного відновлення. 

4. Зміна політичних еліт після війни.

Необхідні ефективні механізми зміни політичних еліт. Це означає створення адміністративних структур, не сприйнятливих до політичних маніпуляцій, особливо судової системи та поліції, незалежних від політичного впливу, а також державної служби, лояльної до держави, а не окремих політиків.

5. Менше іноземного втручання, більше національної ініціативи.

Міжнародне співтовариство повинно мати обмежені повноваження у політичних, економічних і суспільних процесах у країні. Інша балканська держава, яка в 90-х роках також пережила потрясіння війною - Хорватія - мала власну візію відбудови країни. Зокрема це проявлялося у прийнятті відповідних нормативно-правових актів у доволі короткий строк по завершенню війни. Це дозволило хорватам моніторити міжнародну допомогу й спрямовувати її на виділені державою пріоритети. Хорватія керувала міжнародною допомогою у відбудові, тоді як у випадку з БіГ – міжнародні донори керували процесом відбудови країни. 

Довідка

Мета ідеатону – спільними зусиллями вимислити Україну, у якій ми прагнемо жити, (пере)віднайти інклюзивний простір у містах, селах і громадах та започаткувати нові партнерства. Подія тривавала два з половиною дні. Українські та іноземні учасн_ці ділилися ідеями та досвідом повоєнного відновлення, збереження пам’яті й переосмислення травми, а також разом розробляли нові рішення.

Організатори ідеатону — Міжнародний фонд «Відродження», Prague Civil Society Centre і Львівський медіафорум.

---

Матеріали у рубриці Погляди є відображенням виключно точки зору автора, яка може бути як об'єктивною, так і суб'єктивною. Редакція може не поділяти думок і поглядів, викладених тут та не несе відповідальності за достовірність й тлумачення викладеної інформації, натомість виступає виключно платформою для розміщення матеріалу.